政府采购中档案保管制度

笔者日前发现一案例：某采购人遇财政部门抽查，却找不到某政府采购项目的采购文件档案。之后，采购人与采购代理机构沟通，但代理机构称，采购文件档案不归他们保管。

那么，政府采购项目采购文件档案由谁负责保管呢？笔者认为，这涉及到采购文件档案管理制度。

本文就在政府采购活动中，采购文件档案管理问题进行研究和探讨，以供参考。

为什么要建立档案管理制度？

何为档案？《档案法》第二条规定，档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。对于政府采购活动，自然是采购人和采购代理机构从事政府采购活动中直接形成的各种文字、图表、声像等不同形式的记录。

档案管理的意义。《档案法》第一条规定，制定《档案法》是为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，提高档案信息化建设水平，为社会主义现代化建设服务。

笔者认为，在政府采购活动中，加强档案管理，其目的在于记录每项采购活动的过程和细节，按《档案法》的要求进行收集、整理，便于查阅。

比如，当供应商提出质疑时，采购人或者代理机构需查阅采购文件、评审过程等资料；当供应商提出投诉后，财政部门需查实投诉内容是否属实时，以便备查。

除此之外，政府采购监管已由事前监管转变为事中、事后监管，尤以事后监管为主，以此充分实现采购活动的市场化，营造更好的营商环境。欲使监督落到实处，接地气，唯有采购人加强档案管理，才能为监督提供客观条件。

同时，针对供应商滥用权利进行质疑、投诉的，将记录在案。在开展政府采购活动中提高效率以及及时排除具有不良行为记录的供应商。

采购文件档案保存有法可依

笔者梳理发现，在《政府采购法》第四十二条、第七十六条，《政府采购法实施条例》第四十六条，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第七十六条、第七十八条，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二十六条，《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库[2018]2号，以下简称“财库2号文”）第十三条、第十六条、《政府采购评审专家管理办法》第十七条，《财政部关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》第二条第（二）款等条文中不同程度地规定了采购文件的保存、保管等相关事宜。

结合上述法条，笔者认为，采购文件档案管理涉及六大要素，具体如下：

保管主体。虽然《政府采购法》、87号令等规定了采购人、采购代理机构共同负有保管或保存采购文件的责任。但从民事法律关系上，由于采购人和采购代理机构系委托代理关系，根据《民法总则》《合同法》的规定，采购代理机构在代理权限范围内的代理行为后果应归采购人承受。而财库2号文明确，对于采购文件的保存或保管的责任可在委托代理协议中约定。

保管对象。采用招标方式采购的政府采购项目，保管的采购文件，具体包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料；采用非招标方式采购的政府采购项目，应保管采购文件，包括采购活动记录、采购预算、谈判文件、询价通知书、响应文件、推荐供应商的意见、评审报告、成交供应商确定文件、单一来源采购协商情况记录、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定以及其他有关文件、资料。此外，还包括信用信息查询记录及相关证据。

总之，保管的对象应为采购文件和采购活动记录及整个采购过程中所形成的材料、资料。

保管方式。采购文件的保存或保管方式以书面方式为主，可以采用电子档案方式保存。

保管期限。《政府采购法》以及财库2号文均明确，采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少十五年。

保管要求。结合上述法条，妥善保存采购文件，不得伪造、变造、隐匿或者销毁采购文件，建立真实完整的招标采购档案。

保管责任。《政府采购法》第七十六条仅对采购人、采购代理机构违反政府采购法规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的，将被罚款，对直接负责主管人员和直接责任人员依法给予处分；若构成犯罪的，则追究刑事责任。而87号令第七十八条规定，采购人、采购代理机构未妥善保存采购文件的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款。

由此可见，《政府采购法》和87号令有一定区别，前者仅规定对“隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件”规定了责任承担和处罚方式；后者对未妥善保存采购文件规定了责任承担和处罚方式，且两者处罚的方式也有诸多差异。

笔者认为，在实践中，一旦采购人或采购代理机构有违保管或保存采购文件情形的，财政部门将根据情形适用。因此，为便于更好规范，建议健全立法规定，便于实务适用。

采购文件档案保管应明确责任人

综上，笔者认为，关于采购文件档案管理相关的六个要素中既有强制性规定，又有任意性安排。

对于保管对象、保管期限、保管要求及保管责任属典型的强制性规定，采购人或采购代理机构应严格遵守。

对于保管方式，明确采购人或采购代理机构有权根据具体情况选择电子档案保管或保存。

需要注意的是，若采购人或者采购代理机构选择电子档案方式保存或保管的，相关电子档案应当符合《档案法》《电子签名法》等法律法规的要求。

那么，保管主体究竟是强制性还是任意性？

根据《政府采购法》以及87号令等法律法规均笼统规定采购人、采购代理机构共同负有保管或保存采购文件。

据此，可以认为保管主体是强制性规定，这是因为采购人、采购代理机构为共同保管主体。但是，笔者发现，在财库2号文中却允许采购人、采购代理机构通过委托代理协议约定谁保存或保管采购文件。

财库2号文的这一规定明显延续了委托代理制度的立法精神，赋予了采购人与采购代理机构意思自治安排。

笔者认为，财库2号文的任意性规定更符合立法制度意旨，不会导致实务中理解上的混乱或偏差。

综上，对于采购文件档案管理的责任也就容易分辨。那么，对于本文开篇案例，笔者认为，应通过条件设定来分析：

第一，若采购人和采购代理机构之间没有约定由谁承担档案保存的，如何处理？笔者认为，综合民事委托代理制度和政府采购相关法律法规，应由采购人对政府采购项目每项采购活动的采购文件进行保存或保管。采购代理机构应配合移交采购文件和采购活动记录。

第二，若采购人和采购代理机构之间有约定由谁承担档案保存的，如何处理？笔者认为，按采购人和采购代理机构之间约定办理。

第三，若因财政部门抽查，采购人或采购代理机构无法出示采购文件档案或不能出示完整的采购文件档案，如何处理？笔者认为，可依照“第一”和“第二”条的分析处理。

若采购人和代理机构有约定档案保存由谁负责的，若该责任主体不能出示或完整出示，应由该主体受责罚；若采购人和采购代理机构没有就档案保存进行明确约定的，原则上应由采购人负责档案保管或保存，财政部门不宜对采购代理机构责罚，除非采购人因此曾、已或正向采购代理机构主张移交采购项目档案的权利或相应主张。此时，财政部门可根据具体情况，归责责任主体。

综上可知，关于档案管理主体，有待政府采购法律体系的进一步完善，明确由采购人和采购代理机构双方进行约定保管主体，而不应一律规定两者共同保管。